Общая характеристика ситуации и путей решения проблем

Начиная с 2000 года, Россия вступила в фазу динамичного развития социально-экономической и политической сферы. Движущим механизмом экономики стали рыночные отношения, постепенно обретающие характер подконтрольной обществу и государству системы. За счет механизмов этой системы преодолеваются синдромы технологической отсталости в базовых отраслях промышленности и осуществляются практические меры по диверсификации реального экономического сектора, потребительского спроса в сфере услуг и торговли.

Вместе с тем перед государством и обществом все еще стоит целый ряд острейших проблем, носящих фундаментальный характер и требующих безотлагательного разрешения. Среди них – доступность жилья и повышение бытовой комфортности российских граждан, названные Президентом страны В.В.Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации болезненными и актуальными для всего российского общества.

Улучшение бытового обустройства жизни, так же как и реальная возможность заработать на достойное жилье, для значительных групп населения будет способствовать активизации их экономической деятельности, а четкое определение групп, перед которыми государство несет обязательства по удовлетворению их жилищных потребностей, – преодолению иждивенческих настроений у значительной части общества.

В соответствии с этим целью структурированного в текстовую и блочно-графическую формы Доклада является, во-первых, анализ реализации ранее принятых программ строительства жилья и развития жилищного и коммунального хозяйства, во-вторых, выявление проблем, препятствующих достижению поставленных целей, в-третьих, разработка предложений, определяющих дальнейшие шаги государства по формированию рынка доступного жилья и созданию комфортных условий проживания граждан.

Предложения включают меры по дальнейшему развитию жилищного строительства, реконструкции и модернизации жилищного фонда и инженерно-технической инфраструктуры, управлению жилищным фондом социального использования и специализированными жилищными фондами, исполнению государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, совершенствованию работы жилищного и коммунального комплекса.

В рамках каждого направления поставлены задачи и намечены конкретные мероприятия (нормативно-правовые, административно-организационные и финансово-бюджетные), которые необходимо реализовать на уровне государства, его субъектов и муниципальных образований.

В Докладе отмечается, что, начиная с 1992 года, органы государственной власти Российской Федерации предпринимали неоднократные попытки решить проблему доступного жилья и реформировать жилищное и коммунальное хозяйство. В 1992 году Правительство Российской Федерации приступило к приватизации жилого фонда, рассчитывая, что появление реального собственника жилья заставит работать рыночные механизмы в данном секторе экономики. Был принят Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», форсирующий переход на стопроцентную оплату гражданами коммунальных затрат на содержание жилья и потребленных энергетических ресурсов. Спустя три года в закон были внесены поправки, увеличившие сроки перехода на такую оплату с 5 до 10, а потом до 15 лет.

В 1997 году был также издан Указ Президента Российской Федерации от 28.04.97г. №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства», которым была одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, определившая очередные задачи по развитию рыночных механизмов в жилищно-коммунальной сфере.

Активная фаза решения существующих проблем началась в 2001 году, когда для этого созрели необходимые условия, и стало очевидным, что дальнейшая задержка преобразований недопустима. Вопросы развития жилищного и коммунального хозяйства были рассмотрены Государственным советом Российской Федерации. В основу  идеологии федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы были заложены «Концептуальные условия коренного преобразования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», составленные рабочей группой президиума Госсовета РФ под руководством губернатора Омской области Л.К.Полежаева.  В них был закреплен ряд стратегических положений последовательного проведения реформы и согласованной экономической, социальной политики всех ветвей и уровней власти – от федерального до муниципального.

Однако реализовать механизмы, заложенные в «Концептуальных условиях», в большинстве субъектов Федерации в полной мере не удалось, так как на федеральном уровне не были приняты необходимая нормативная база, принципы и порядок проведения реструктуризации задолженности предприятий и организаций жилищного и коммунального комплекса, не были установлены правовые основы улучшения финансового состояния предприятий.

  В 2003 году Государственный совет Российской Федерации заслушал вопрос «О развитии ипотеки и иных мерах стимулирования жилищного строительства в Российской Федерации», в результате чего были сделаны первые шаги по формированию новой жилищной политики государства.

Осенью 2003 года была начата работа по созданию новых законодательных условий для формирования рынка доступного жилья, в итоге которой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами совместно с Правительством Российской Федерации был внесен пакет законодательных актов.

В декабре 2004 года приняты Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, федеральные законы  «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах», «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», «О жилищных накопительных кооперативах», «Об участии в долевом строительстве  многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах». Завершено формирование нормативной правовой базы для системы персонифицированных социальных счетов граждан при оплате жилищных и коммунальных услуг, и проведен эксперимент по ее внедрению в 19 субъектах Российской Федерации.

Новые правовые условия после принятия пакета законопроектов создадут основу для реализации на практике поставленных целей, но потребуют дальнейших широкомасштабных действий как нормативно-правового, так и административно-организационного и бюджетно-финансового характера. Очень многое будет зависеть от активной позиции в этом процессе субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, ответственных за развитие отдельных территорий.

Значительную роль в решении проблем доступного жилья и реформировании жилищного и коммунального хозяйства по-прежнему отводится федеральной целевой программе «Жилище», которая в настоящее время является основным организационно-финансовым инструментом реализации государственной жилищной политики. В структуру программы входят следующие подпрограммы: «Государственные жилищные сертификаты»; «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур»; «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»; «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф»; «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации»; «Обеспечение жильем молодых семей»; «Обеспечение жильем граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»; «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

В 2004 году завершился первый этап реализации программы в объеме 47881,6 млн. рублей, которые в основном направлялись на приобретение жилья отдельным категориям граждан. В 2004 году из этих средств было приобретено около 25 тысяч квартир, в основном для военнослужащих и работников правоохранительных органов.

Средства программы дополнялись долевым участием региональных бюджетов, бюджетов муниципальных образований и другими финансовыми источниками, включая средства предприятий, организаций и граждан. Так, в 2003 году на каждый вложенный федеральным бюджетом рубль в рамках подпрограммы «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» регионами, муниципальными образованиями было привлечено около 3-х рублей. В то же время выделенный на подпрограмму бюджетный ресурс составляет всего около 1 процента от потребностей и позволяет в среднем в течение года переселять всего около 200 семей. Остальные семьи, проживающие в аварийном и ветхом жилье, кроме малокомфортных условий испытывают постоянную угрозу для жизни, о чем свидетельствует горький опыт возгорания жилья в Республиках Саха (Якутия) и Тыва.

В 2005 году целесообразно разработать и принять новую редакцию подпрограммы  с тем, чтобы к 2010 году значительно сократить долю ветхого и аварийного жилья в общем объеме жилищного фонда. В новой редакции должны быть четко прописаны источники финансирования мероприятий по переселению граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда, разработаны и утверждены регламенты состояния индивидуальных и многоквартирных домов для определения соответствия жилья установленным требованиям. Должна быть предусмотрена инвентаризация состояния жилищного фонда с целью определения объема и перечня ветхих и аварийных индивидуальных и многоквартирных домов по каждой территории. Должны быть разработаны и утверждены нормативно-правовая база гражданской и административной ответственности собственников помещений за содержание индивидуальных и многоквартирных домов и механизмы эффективного государственного контроля их состояния.

Кроме того, для реализации подпрограммы необходимо создать нормативно-правовую базу, позволяющую осуществлять реконструкцию жилищного фонда на территориях, занятых правами третьих лиц (придание особого статуса реконструируемым территориям с возможностью изъятия земельных участков для реализации муниципальных нужд, обеспечение возможности преимущественной покупки и другие механизмы).

Дифференциацию предлагаемых решений в региональном разрезе, а также в зависимости от типа поселения целесообразно осуществлять следующим образом.

Во-первых, в депрессивных регионах с оттоком населения решение проблемы ликвидации аварийного и ветхого жилищного фонда необходимо проводить параллельно с решением задачи создания условий для переселения людей на более привлекательные территории, например, посредством использования механизма государственных жилищных сертификатов.

Во-вторых, в экономически развитых регионах необходимо ориентироваться, в первую очередь, на привлечение частных финансовых ресурсов для решения задач реконструкции и модернизации жилищного фонда.

В-третьих, в случаях использования механизма софинансирования региональных и муниципальных программ модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры из федерального бюджета, их условия  должны определяться с учетом состояния жилищно-коммунального комплекса данной территории, ее возможностей по привлечению частных инвестиций, а также проведения на территориях реформ в жилищной и коммунальной сферах.

Недостаточное финансирование наряду с другими причинами негативно сказывается на реализации другой подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Основные издержки по реформированию жилищного и коммунального хозяйства в подпрограмме переложены на субъекты Федерации, муниципальные образования. Объем финансирования подпрограммы из федерального бюджета определен до 2010 года в размере около 500 млн. рублей, что в 27 раз ниже финансовых предложений субъектов Российской Федерации по заявленным жилищным и коммунальным объектам.  

Работа жилищного хозяйства и коммунального комплекса страны остается в режиме «планово-убыточной» деятельности нерыночного сектора, что отражается на его финансовом состоянии. Кредиторская задолженность предприятий жилищного хозяйства и коммунального комплекса в результате неплатежей и несбалансированной тарифной политики превышает в настоящий момент 313 млрд. рублей и тормозит запуск рыночных механизмов модернизации, развитие конкуренции и эффективных вложений в обновление основных фондов. 

Жилищный и коммунальный комплексы представляют собой одну треть всех основных фондов Российской Федерации, однако их сегодняшнее состояние  можно оценить как критическое и нетерпимое. Например, физический износ трансформаторных подстанций в среднем составляет
57 процентов; котельных – 54,5 процента; коммунальных сетей водопровода – 65,3; канализации – 62,5; тепловых и электрических сетей соответственно – 62,8 и 58,1; водопроводных насосных станций – 65,1; канализационных насосных станций – 57,1; очистных сооружений водопровода и канализации соответственно – 53,8 и 56,2 процента.

Задача состоит в том, чтобы направить реформирование жилищного хозяйства и коммунального комплекса страны по пути перехода на рыночные отношения.

Торможение рыночных отношений в жилищном хозяйстве и коммунальном комплексе связано со многими факторами, в числе которых: критическое состояние основных фондов и инженерной инфраструктуры; необеспеченность возмещения затрат на содержание и ремонт капитального характера; административные барьеры и несоответствие устанавливаемых органами самоуправления цен и тарифов экономически обоснованным затратам; многообразие собственников жилых и нежилых помещений и т.д.

В Докладе предлагаются меры по решению этих проблем с участием государства. Оно должно стать инициатором преобразований, требующих на начальном этапе самых серьезных бюджетных затрат и организационных усилий. В частности, необходимо предусмотреть форсированное развитие финансовых инструментов и институтов для привлечения инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры, в модернизацию и реконструкцию коммунальных сетей и многоквартирных домов, проведение их капитального ремонта и т.д.  

Незначительные результаты из-за недостаточного финансирования достигнуты также в строительстве жилья на селе в рамках федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года», хотя в 2003 году на 1 рубль вложенных средств федерального бюджета (всего 607 млн. рублей) субъектами Российской Федерации привлечено на эти цели (с учетом собственных накоплений населения) 6,8 рубля (всего 4138 млн. рублей). 

Анализ практики реализации региональных программ показывает, что они позволяют в какой-то степени решать проблему обеспечения граждан жильем за счет «дешевых» бюджетных кредитов, однако оценка эффективности этих программ, показывающая, какой ценой достигаются результаты, не производится, что сдерживает привлечение инвестиций. Бюджетные денежные средства в региональных программах расходуются не всегда адресно, а субсидии гражданам в форме льготных кредитов или субсидирования процентных ставок ложатся достаточно тяжелым бременем на региональные и местные бюджеты, порой не доходят до тех групп населения, которые более всего нуждаются в бюджетной поддержке. 

Таким образом, эффективность федеральной целевой программы «Жилище» и ряда других федеральных и региональных программ низка, прежде всего, из-за недостаточной финансовой базы, плохо работающих механизмов кредитования и привлечения дополнительных финансовых источников.

Это консервирует сложившуюся критическую ситуацию в разрешении проблемы доступного жилья и модернизации жилищного и коммунального хозяйства Российской Федерации. К текущему моменту общий объем жилищного фонда России составляет 2,88 млрд. кв. м (19 млн. жилых строений), а средняя обеспеченность жильем – 19,7 кв. м на человека. При этом состояние жилищного фонда не отвечает потребностям населения, 30 процентов граждан страны оценивают его как «плохое» и «очень плохое».

Площадь жилых помещений, размещенных в аварийных и ветхих строениях, в которых проживает около 5 млн. человек, увеличилась за 10 лет почти в 3 раза, что составляет более 91 млн. кв. м, и продолжает нарастать. В 2003 году по причине ветхости и аварийности выбыло всего 1,9 млн. кв. м жилых помещений, или 2 процента площади ветхого и аварийного жилищного фонда. 

Велика региональная дифференциация обеспеченности жильем – от менее 15 кв. м  на человека в Читинской области до почти 26 кв. м на человека в Республике Северная Осетия-Алания. Еще более ощутима разница по уровню обеспеченности жильем в разрезе типов поселений. В крупных сельских поселениях, концентрирующих экономически активное и перспективное в демографическом отношении население, в среднем на одного жителя приходится общей площади в 3–4 раза меньше, чем в отдаленных малых деревнях, где проживают преимущественно одинокие малосемейные люди старших возрастов. В основном на эти населенные пункты приходится пустующий жилищный фонд, составляющий только в областях нечерноземной зоны России более 20 процентов.

В совокупности все это создает напряженность в обеспеченности граждан нормальными жилищными условиями. Сегодня, по данным Росстата, около 4,4 млн. семей признаны остро нуждающимися в улучшении жилищных условий, а всего, по данным проведенных опросов, хотели бы улучшить свои жилищные условия около 28 млн. семей, или 61 процент.

За последние три года наметилась тенденция ежегодного наращивания объемов жилищного строительства. Так, если прирост общей площади введенного в 2001 году жилья по сравнению с предыдущим годом составлял 4,6 процента, в 2002 году – 6,7 процента, то в 2003 году – 7,7 процента.  В 2003 году на территории Российской Федерации организациями всех форм собственности было построено 36,27 млн. кв. м, а в 2004 году – около 40 млн. кв. м. В среднем по стране ввод жилья на душу населения составил 0,25 кв. м, но это, по-прежнему, менее 50 процентов от уровня ввода жилья конца 1980-х годов, когда ежегодно вводилось более 80 млн. кв. м.

Наибольшие объемы жилья были введены в Московской, Астраханской, Белгородской областях, Москве, Чувашской Республике, Республике Татарстан (в среднем по 50 кв. метров в расчете на 1000 человек). Менее 50 кв. метров на 1000 человек населения за год построено в Мурманской, Магаданской, Камчатской областях и Республике Ингушетия; от 50 кв. метров до 100 кв. метров – в Архангельской, Иркутской, Читинской и Сахалинской областях, Республике Тыва, Хабаровском крае, Коми-Пермяцком автономном округе, Еврейской автономной области. В январе-августе 2004 года в Чеченской Республике проведены отдельные виды  восстановительных работ в жилых домах общей площадью 24,3 тыс. кв. метров.

В то же время набирает силу негативная тенденция по снижению ежегодного объема вводимого в государственном секторе экономики жилья для малообеспеченных граждан. В 2003 году его доля в среднем по России составила 6,9 процента; в Архангельской области, Республике Дагестан, Чувашской Республике, Краснодарском крае – менее 1 процента; в Ненецком автономном округе, Республике Мордовия, Калужской, Ростовской и Томской областях – от 1 до 2 процентов.

В эти цифры в основном входят инвестиции субъектов Федерации, тогда как государственная поддержка из федерального центра постоянно снижается. Если в 2001 году она распространялась на 3,6 процента общей площади введенных домов, в 2002 – на 2,8 процента, то в 2003 году – только на 2,2 процента. За счет федерального бюджета в 2003 году было построено 796,6 тысяч кв. метров общей площади жилых домов, что на 16% меньше, чем в 2002 году.

С другой стороны, продолжается возобновленный с 2001 года рост ежегодных объемов индивидуального жилищного строительства. В 2003 году населением за свой счет и с помощью кредитов построено 15,2 млн. кв. метров общей площади жилых домов, что составило 41,8 процента от общего объема жилья, введенного в 2003 году.

Приведенный анализ высвечивает неравнозначность процессов и усиливающуюся экономическую дифференциацию регионов, подрывающую экономический организм страны в целом. На десять крупнейших промышленно-развитых регионов России приходится более половины всего вводимого  нового жилья.

Еще одним негативным фактором является устойчивый рост цен на жилье на первичном и вторичном рынках. За 2003 год цены выросли на 26 процентов, в том числе в Москве – на 45 процентов. В городах и поселках городского типа они почти в 2 раза превышают стоимость строительства в сельской местности. 

Удовлетворение платежеспособного спроса населения в жилищной сфере в значительной мере зависит от взаимодействия с кредитными учреждениями. В 2003 году общий спрос населения на жилищные кредиты оценивался в 124 млрд. рублей. В случае оказания государственной помощи этот спрос может быть увеличен еще на 15 млрд. рублей и составит 139 млрд.рублей. Тем не менее, общий объем выданных банками в 2003 году жилищных кредитов населению оценивается  на порядок меньше. Объем рефинансирования кредитов по ипотечному жилищному кредитованию увеличился в 5 раз, в России он составляет, по экспертным оценкам, менее 0,1% внутреннего валового продукта, что несоизмеримо с масштабами ипотечного жилищного кредитования в развитых странах.

В рамках региональных программ ипотечного кредитования жилищного строительства в 2003 году осуществлялся ввод в действие жилых домов всего на 24 территориях России, а доля этого вида строительства в общем объеме введенного жилья составляет 0,4 процента. Наибольшие объемы жилья по ипотечной схеме в 2003 году вводились в Вологодской, Брянской, Нижегородской, Омской областях, но данный объем не превышал по этим областям в среднем 15 тысяч кв. метров.

Для обеспечения условий развития различных институтов жилищного финансирования требуется дальнейшая разработка и принятие федеральных законов, снижающих риски новых форм жилищного финансирования населения. Не прекращая государственную поддержку Федерального Агентства ипотечного жилищного кредитования, деятельность которого является чрезвычайно полезной для создания в России полноценных банковского сектора, финансового и фондовых рынков, необходимо осуществить государственную поддержку ссудо-сберегательных и накопительных механизмов кредитования. С помощью этих механизмов выдано в пять раз больше кредитов, чем  Агентством ипотечного жилищного кредитования с государственной поддержкой.

Практически не развивается кредитование застройщиков, которые предпочитают привлекать относительно дешевые средства граждан для строительства жилья, неоправданно возлагая на них часть строительных рисков. В сфере кредитования застройщиков активность банков сдерживается рисками, связанными с отсутствием обеспечения у них прав собственности на земельный участок, а также незаинтересованностью застройщиков в привлечении кредитных ресурсов в условиях превышения спроса над предложением жилья и при возможности непосредственного использования средств граждан.

Из всего сказанного видно, что в числе причин, консервирующих ситуацию, остаются недостаточный объем строительства жилья, а значит, низкий уровень предложений, низкая покупательная способность населения, неразвитость институтов жилищного кредитования и накопительных схем, устаревшая инфраструктура рынка жилья, высокий уровень рисков и издержек на рынке, административные и бюрократические барьеры, препятствующие внедрению рыночных механизмов в инвестиционно-строительную деятельность, малый объем финансирования федеральных и региональных программ.

Надо предпринять серьезный прорыв, и при сохранении и усилении таких ключевых механизмов, как федеральные целевые программы, перейти на совершенно иной качественный уровень организационно-финансового и управленческого сопровождения решения острейших социально-экономических проблем в жилищной и коммунальной сферах.

Это реально возможно сделать в рамках приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Под Национальным проектом понимается принципиально новая программная методика с применением «прозрачной» системы целевых индикаторов. Она включает в себя комплекс правовых, организационных и финансовых мер, предпринимаемых федеральным центром, ее субъектами, муниципальными образованиями, бизнесом и гражданами с целью формирования рынка доступного жилья и развития жилищного и коммунального хозяйства страны.

Юридической базой Национального проекта должны стать ранее принятые нормативно-правовые акты, включая новые Жилищный, Градостроительный кодексы и так называемый декабрьский «жилищный пакет». В их развитие рабочей группой подготовлен перечень нормативно-правовых актов, которые необходимо дополнительно разработать и принять на федеральном, региональном и местном уровнях.

В Национальный проект должны войти мероприятия по увеличению объемов и снижению стоимости строительства, повышению доступности жилья, покупательной способности населения и качества жилищных и коммунальных услуг.   Начальный этап реализации Национального проекта, рассчитанный до 2010 года, должен решить три основные цели.

Первая цель – увеличение годового ввода жилья до 80 млн. кв. метров. В стоимостном выражении рост должен быть обеспечен с 750,8 млрд. рублей в 2004 году до 2833,7 млрд., то есть в 3,8 раза (при стоимости 1 кв. м. на первичном рынке с учетом ежегодной инфляции).

Механизмами достижения этой цели могут стать:

повышение эффективности федеральных целевых программ и, прежде всего, программы «Жилище». Программу «Жилище» необходимо стимулировать серьезными бюджетными ресурсами и дополнить подпрограммами «Увеличение объемов жилищного строительства путем развития ипотеки и строительно-сберегательных касс», «Подготовка земельных участков для строительства жилья»,  «Село  XXI века»;

разработка и реализация комплексных региональных и муниципальных программ;

подготовка земельных участков за счет бюджетов всех уровней на условиях софинансирования со стороны частных инвесторов, дальнейшая их продажа на аукционах и конкурсах и реинвестирование бюджетных средств на подготовку новых земельных участков;

строительство социального жилья и выполнение государственных обязательств.

Представляется целесообразным разработать комплекс мероприятий по формированию и регулированию цивилизованного рынка жилья, сдаваемого по договорам срочного (коммерческого) найма, включая систему поддержки арендодателей, предоставляющих жилье для государственных нужд (для проживания военнослужащих или иных категорий граждан).

Необходимы также стимулирующие меры по увеличению строительства корпоративного жилья силами промышленных предприятий, организаций и финансово-промышленных групп. Если еще 15–20 лет назад их доля занимала значительное место в объемах жилищного строительства, то к сегодняшнему дню она упала в несколько раз, хотя строительство корпоративного жилья широко используется за рубежом и не противоречит рыночным отношениям.

Вторая цель – увеличение количества выдаваемых ипотечных кредитов до 1 млн.  (относительно  46 тысяч в 2004 году). Механизмами достижения цели  могут быть:

- компенсация отдельным категориям граждан части процентной ставки за счет бюджетных средств (на эти цели до 2010 года потребуется по предварительным подсчетам около 118 млрд. рублей);

-  предоставление долгосрочных гарантий по ипотечным кредитам;

- увеличение уставных капиталов ипотечных агентств (по предварительным расчетам на 166 млрд. рублей);

- принятие минимальных федеральных стандартов по ипотечному кредитованию Правительством РФ;

- развитие ссудо-сберегательных касс с целью создания условий по первоначальному накоплению денежных средств населением для приобретения жилья.

Важно ускорить прохождение закона «О стройсберкассах», внесенного в Государственную Думу в 2002 году, выработку нормативно-правовых документов Центрального банка Российской Федерации по регулированию банковского сектора, предоставляющего гражданам долгосрочные ипотечные кредиты на приобретение жилья и строительство малоэтажных индивидуальных домов, нормативно-правовых документов, регулирующих эмиссию ипотечных ценных бумаг как главного источника ресурсов для долгосрочных ипотечных кредитов.

При вышеперечисленных условиях возможно организовать меры по компенсации гражданам части процентной ставки по ипотечному кредиту, установив ее в размере не более 10 процентов; по упрощению требований к заемщику по совокупному доходу и возрасту. Для молодых семей можно предусмотреть компенсацию части ипотечного кредита в зависимости от числа рожденных детей.

Кроме того, для решения задачи необходимы формирование маневренного жилищного фонда и разработка Порядка временного предоставления жилья гражданам, на чье жилье было обращено взыскание на основании ипотеки. 

Третья цель – модернизация и реформирование жилищного хозяйства  и коммунальной инфраструктуры. Путь к ее достижению должен начаться с расшивки просроченной дебиторской и кредиторской задолженностей, с финансового оздоровления и демонополизации предприятий коммунального хозяйства, с реконструкции жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры.

Годовое финансовое обеспечение Национального проекта прогнозируется в сумме 221,7 млрд. рублей, или 1330,4 млрд. рублей до 2010 года. При этом предварительные расчеты показывают, что объем налоговых поступлений в бюджеты всех уровней только по строительным отраслям  может увеличиться в прогнозных ценах соответствующих лет в 4,6 раза – с 95,2 млрд. рублей до 442,2 млрд. рублей в год. Общий прирост налоговых поступлений за период с 2005 по 2010 годы составит примерно 1560 млрд. рублей (не считая дополнительных поступлений от смежных отраслей), что превысит предполагаемые бюджетные вложения за этот период на 230 млрд. рублей. 

Реализация мероприятий Национального проекта обеспечит к 2010 году долю семей, имеющих возможность приобрести и построить жилье, в том числе с помощью жилищных кредитов, до 30 процентов. Она будет способствовать решению следующих социальных задач:

- повышение комфортности проживания населения, удовлетворение потребности граждан в доступном жилье;

- выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, накопленных до 1 января 2005 года;

- рост экономической активности и мотивации населения;

- создание условий для повышения рождаемости, которая по предварительным подсчетам в результате повышения мотивации населения может увеличиться с 1,5 млн. человек в 2005 году до 7–8 млн. – в 2010 году;

- рост занятости населения, увеличения числа рабочих мест.

   Обеспечение возможности приобретения и строительства жилья гражданами позволит повысить их территориальную мобильность, что, в свою очередь, в долгосрочной перспективе может привести к более рациональной системе расселения с учетом возможностей обеспечения занятости населения и уровня социально-экономического развития различных регионов и поселений.

Предложенную в текстовой и графической части Доклада систему мероприятий условно можно разделить на три вида: нормативно – правовые, административно-организационные и финансово-бюджетные. 

На федеральном уровне целесообразно сосредоточить внимание на разработке  содержательной структуры Национального проекта, этапов реализации и ответственных исполнителей. Важно, чтобы реализация Национального проекта шла под непосредственным патронажем Президента Российской Федерации.

Координатором исполнения Национального проекта должно выступать Правительство Российской Федерации, при котором может быть создан Национальный совет под руководством Председателя Правительства Российской Федерации.

Исполнителями Национального проекта должны быть уполномоченные федеральные органы, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а источниками финансирования – средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и внебюджетных источников.

Одним из основных инструментов новой государственной политики в жилищном и коммунальном хозяйстве должно стать построение единой управленческой вертикали и восстановление единого федерального органа государственного управления в данной сфере.

На федеральном уровне необходимо также предпринять меры по:

доработке необходимой законодательной базы и разработке нормативно-правового обеспечения в ее развитие;

совершенствованию общефедеральных административных инфраструктур, обеспечивающих функционирование рынка жилья (системы государственной регистрации прав на недвижимость и системы государственного учета недвижимости);

обеспечению значимой государственной поддержки в различных формах за счет федерального бюджета развития и модернизации жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры, развития вторичного рынка ипотечных жилищных кредитов;

проведению реформы льгот на жилищные и коммунальные услуги и софинансированию предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

определению федеральных государственных расходных обязательств по обеспечению жильем и частичной поддержке на жилищном рынке и рынке ипотечного жилищного кредитования определенных групп населения.

Субъектам Федерации в рамках их полномочий необходимо провести мероприятия по следующим основным направлениям:

разработка комплексных региональных программ по формированию рынка доступного жилья и обеспечению комфортных условий проживания;

принятие законодательных и нормативно-правовых документов в развитие федеральных законов, а также необходимые для реализации региональных программ;

обеспечение необходимой административно-организационной схемы реализации региональных программ, включая проведение мероприятий по созданию условий для застройщиков и инвесторов по увеличению объемов жилищного строительства, и решение других вопросов участников рынка жилья;

обеспечение условий для привлечения частных инвестиций и выделение значительных средств на софинансирование наряду с муниципалитетами и федеральным центром реконструкции и модернизации жилищного фонда и инженерно-коммунальной инфраструктуры;

безусловное выполнение финансовых обязательств по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также определение возможных групп населения и объемов средств на предоставление им социального и специализированного жилья, субсидий на строительство и приобретение жилья на рынке.

Органам местного самоуправления в рамках их полномочий необходимо:

разработать комплексные муниципальные программы по формированию рынка доступного жилья и обеспечению комфортных условий проживания;

принять нормативно-правовые документы в развитие федеральных законов, необходимых для их реализации, а также для реализации региональных и муниципальных программ;

разработать и принять генеральные планы развития муниципалитетов и правила землепользования и застройки;

обеспечить административно-организационную схему реализации муниципальных программ, генеральных планов и правил землепользования и застройки, включая проведение необходимых мероприятий по снижению административных барьеров для застройщиков в целях увеличения объемов жилищного строительства;

обеспечить условия привлечения средств частных инвесторов, в том числе на основе среднесрочных и долгосрочных муниципальных заимствований, для развития и модернизации инженерно-технической инфраструктуры, а также модернизации и реконструкции жилищного фонда;

сформировать жилищный фонд социального использования и реорганизовать систему его предоставления очередникам;

сформировать маневренный жилищный фонд, в том числе для временного предоставления гражданам, которые не смогут выполнить свои обязательства по ипотечным жилищным кредитам;

провести реформу управления жилищным фондом.

При реализации мероприятий приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» необходима территориальная дифференциация жилищной политики. Так, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципалитетов определяющее значение имеют уровень социально-экономического развития, состояние финансовых рынков и рынка жилья. На уровне поселений важно учесть особенности по тем направлениям, где эффективность тех или иных мероприятий зависит от их масштаба. Наконец, определенные особенности могут быть сформулированы для зон Крайнего Севера, территорий Юга России, крупнейших городов, сельской местности, что связано со специфической структурой собственности на жилье, интенсивным миграционным притоком или оттоком населения.

В результате кластерного анализа регионов по индикаторам основных проблем в жилищной сфере были выделены следующие основные группы (кластеры) регионов:

регион-центр экономической активности в жилищной сфере с наиболее развитым рынком жилья (Москва);

регионы с выраженной специализацией на добывающих отраслях экспортного сектора экономики с резкой внутренней дифференциацией жилищных условий населения и основных проблем в жилищной сфере;

экономически развитые регионы европейской России и регионы-лидеры Сибири и Дальнего Востока с относительно развитым рынком жилья;

менее развитые регионы со значимой остротой основных проблем в жилищной сфере.

В условиях сложившихся благоприятных предпосылок для формирования рынка доступного жилья наиболее приоритетными для Москвы являются мероприятия по увеличению объемов жилищного строительства, демонополизации строительного рынка, обеспечения соответствия структуры предложения жилья спросу населения и потребностям развития социального жилья.

Для второй группы регионов, характеризующихся высокой дифференциацией жилищных условий населения, сложились предпосылки для резкого улучшения условий проживания для значительной части населения. Приоритетными для этих регионов должны стать программы реконструкции и модернизации жилищного фонда, включая решение проблем ветхого и аварийного жилищного фонда, в том числе, с использованием средств региональных и местных бюджетов.

Для регионов третьей группы характерен типичный набор проблем, к числу которых, в первую очередь, относятся недостаточные темпы жилищного строительства и модернизации жилищного хозяйства и коммунальной инфраструктуры, низкий платежеспособный спрос населения на жилье, высокие риски на рынке жилья. В то же время, имеются достаточные социально-экономические предпосылки для существенного улучшения ситуации. Приоритетом жилищной политики должно стать развитие инфраструктуры рынка жилья, ипотечного жилищного кредитования и создание условий для увеличения жилищного строительства, привлечения частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру.

В регионах четвертой группы особая острота основных проблем в жилищной сфере сочетается с ограниченностью возможностей по их решению (возможности бюджетного финансирования, платежеспособный спрос населения и т.п.). Все это определяет и низкую инвестиционную привлекательность жилищной сферы в этих регионах. Регионам этой группы надо уделять особое внимание разработке и реализации федеральных целевых программ в жилищной сфере.

Следует учитывать, что формирование полноценной инфраструктуры рынка жилья и демонополизация в жилищной сфере могут занять более длительный период. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления наряду с решением задач по формированию рынка доступного жилья должны уделять особое внимание регулированию деятельности предприятий и организаций, остающихся локальными монополиями.

Еще одним приоритетом в регионах данной группы должна стать поддержка индивидуального жилищного строительства и развитие малоэтажного строительства из быстровозводимых  трансформируемых элементов как наиболее реального пути роста доступного жилья для граждан с невысоким уровнем доходов.

Таким образом, в целом можно констатировать, что реализация мероприятий по формированию рынка доступного жилья, развитию жилищного строительства,  жилищного и коммунального хозяйства в рамках Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» окажет существенное влияние и на формирование рынка доступного жилья, и на изменение макроэкономической ситуации в регионах, в стране в целом. Жилье – это не только клубок социальных проблем, но и важнейший узел национальной экономики: по подсчетам специалистов, 1 млн. квадратных метров вводимого жилья создает 40 тысяч рабочих мест.

Стабилизация реальных цен на жилье значительно повлияет на снижение общего уровня инфляции, а рост данных секторов экономики скажется на повышении общих темпов экономического роста, роста ВВП.

Существенным фактором экономического роста, увеличения объемов частных инвестиций и привлечения в экономику сбережений населения станет вовлечение жилья и земельных участков в экономический оборот, в том числе в качестве обеспечения по привлечению кредитных ресурсов. Увеличение инвестиций в жилищное строительство и коммунальную инфраструктуру, на рынок ипотечного жилищного кредитования повлечет за собой приток инвестиций в смежные секторы (промышленность стройматериалов, производство товаров длительного пользования и домашнего обихода для населения и т.д.).

Кроме того, развитие рынка жилья, жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры, их модернизация будут способствовать  сокращению доли нерыночного сектора в экономике и повышению спроса на научные разработки в этой сфере.

С целью анализа хода реализации новой жилищной политики и достижения намеченных целей необходимо организовать мониторинг и оценку полученных результатов на всех уровнях государственного и муниципального управления. Выполнение намеченных в данном Докладе мероприятий по формированию рынка доступного жилья, развитию жилищного строительства, жилищного и коммунального хозяйства может быть оценено системой укрупненных индикаторов по каждому из направлений новой жилищной политики, а также комплексных индикаторов, по каждому из которых предлагаются количественные ориентиры на 2010 год.

На основе анализа динамики можно будет делать выводы о темпах реализации намеченных преобразований и достижения планируемых результатов, проводить мониторинг основных ограничений и сдерживающих факторов на пути их реализации.