ВВЕДЕНИЕ

Решение проблем обеспечения согласованных действий органов публичной власти является актуальной практически для всех государств мира. Особенно оно важно при многоуровневой системе организации государственного устройства, которое существует в Российской Федерации (далее по тексту – РФ), являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством. После достаточно продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях.

Нередко накопленный за прошедшие десятилетия опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства входит в противоречие с закрепленными в Конституции РФ государственным устройством и формами взаимодействия органов власти различных уровней.

При этом необходимое и обоснованное стремление к воссозданию вертикали власти сдерживается, казалось бы, нормативно закрепленной дискретностью ее организации между федеральной, региональной и местной составляющими. Однако, разрешение возникающих противоречий следует искать в стратегии построения федеративного государства, обеспечении широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ предметов ведения. При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно федерализм определяет универсальный подход к решению имеющихся проблем.

Представленный доклад подготовлен с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, суть которых на нынешнем этапе состоит, в основном, в адаптации функций существующих управленческих структур к изменившимся политическим, правовым, экономическим и социальным условиям. Решение поставленных в докладе задач является важной составной частью решения более общей проблемы – воссоздания сильного и эффективного Российского государства.

Эффективность власти в государстве во многом зависит от того, насколько обоснованно разграничены функции, предметы ведения и полномочия и, одновременно, насколько конструктивно организовано согласование интересов и взаимодействие между ветвями и уровнями власти. Особенно важен баланс разграничений и взаимодействий в федеративном государстве, которое отличается от унитарного, прежде всего, неизмеримо большим политическим значением и объемом предметов совместной деятельности органов власти разных уровней. При множестве установленных Конституцией и законодательством РФ сфер деятельности, где предусмотрено взаимодействие органов власти разных уровней (использованы термины «совместно», «по согласованию», «с учетом мнения» и т.п.), практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического оформления результатов таких взаимодействий, определяющих предмет договоренности, ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений. Отсутствие же таких механизмов приводит к установлению малоэффективных и юридически небезупречных отношений, не позволяет своевременно решать острейшие социально-экономические проблемы, создает питательную почву для бюрократизма и коррупции, и, в конечном счете, крайне негативно сказывается на политическом климате в стране.

На первом этапе становления новых федеративных отношений в отсутствие должной правовой базы не были достаточно четко разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями власти. В этих условиях взаимодействие строилось во многом на личных отношениях, при этом нередко требование о соблюдении Конституции РФ и федеральных законов (далее по тексту – ФЗ) рассматривалось как второстепенное по отношению к субъективно понимаемой целесообразности. Договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а равно заключенные в их развитие соглашения, во многом противоречили законам, либо дублировали их. Не были сформированы необходимые институты и процедуры для организации взаимодействия.

Существенные изменения в направлении упорядочения процесса разграничения полномочий произошли с принятием и практической реализацией ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 24.06.99 г. № 119-ФЗ).

Современный этап начинает свой отсчет с принятия ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ) и новой редакции ФЗ о местном самоуправлении в РФ, направленных на урегулирование проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Главными задачами, которые решаются на этом этапе, являются: ликвидация сложившейся деформации механизма взаимодействия, укрепление основ федерализма и модернизация всей системы государственного управления.

В предлагаемом докладе использовались материалы рабочей группы Госсовета РФ по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальными уровнями под руководством М.Ш. Шаймиева (февраль 2001 г.), рабочей группы Госсовета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации под руководством Ю.М. Лужкова (март 2002 г.), информация Прокуратуры и Минюста РФ, информационно-аналитические материалы Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ и ряд других исследований. Поэтому положения, выводы и предложения доклада, с одной стороны, сохраняют преемственность с предшествующими разработками проблемы, а с другой, – развивают эти разработки и представляют своего рода основу Концепции совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

Для определения наиболее общих и типичных проблем взаимодействия региональных и федеральных органов государственной власти рабочей группой президиума Государственного совета РФ по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации под руководством Н.В. Виноградова был подготовлен и направлен в 22 субъекта России вопросник. Опрос проводился в феврале-марте 2003 г. В редакционную комиссию поступили материалы, которые позволили выявить некоторые общие оценки и тенденции, сложившиеся в системе взаимодействия органов государственной власти РФ. Полученный материал в полном объеме с кратким анализом представлен в Предложениях субъектов РФ и используется в настоящем докладе.

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти РФ

Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом:

государственный суверенитет РФ;

единство системы государственной власти;

равноправие субъектов РФ;

единство конституционно-правовой системы РФ;

разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;

равноправие и самоопределение народов в РФ.

Реализация в практике государственного строительства всех названных принципов позволит обеспечить подлинный федерализм в России. Пока же только начато движение к полноценному федеративному государству.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обеспечения конструктивного взаимодействия между ними. При решении указанных проблем необходимы:

во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);

во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;

в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация “принципа субсидиарности”). Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти:

взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения «решающий голос Федерации – совещательный голос региона»);

равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации»;

взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом», однако совещательный голос может быть у Федерации.

Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия между органами публичной власти всех уровней в настоящее время урегулирован в РФ недостаточно. Исходя из действующего законодательства, следует выделить следующие формы указанного взаимодействия:

а)договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации;

б)соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

в)взаимодействие при работе над проектами федеральных законов и законов субъектов Федерации;

г) согласование решений, принимаемых органами государственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы и РФ и региона;

д)принятие решений консенсусом уполномоченных органов различных уровней власти (решение по принципу “нескольких ключей”);

е)формирование совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также применение согласительных процедур.

Состояние законодательного обеспечения этих форм взаимодействия различно. Договоры и соглашения, указанные в подпунктах “а” и “б”, предусмотрены соответственно ст. ст. 11 и 78 Конституции РФ. В практике заключения договоров встречалось значительное число нарушений Конституции РФ. Однако наличие упомянутых ошибок не должно привести к игнорированию конституционно предусмотренных форм правового регулирования.

Взаимодействие, предусмотренное подпунктом “г”, часто предусматривается федеральными законами. Для его практической реализации принципиально важен изложенный в ряде постановлений Конституционного Суда России вывод о том, что в случае, если согласительные процедуры завершены, но не привели к согласованию от согласующей стороны, то орган, представляющий решение на согласование, вправе принять решение самостоятельно.

Взаимодействие, отмеченное в подпункте “д”, предусматривается федеральными законами относительно редко. Примером сферы деятельности, где в определенной мере применяется режим “двух ключей”, является безопасность среды обитания, особенно, при решении вопроса о размещении объектов, “нештатные ситуации” на которых представляют опасность. Реализация такого режима принятия решений, как правило, значительно увеличивает сроки от выдвижения инициативы до принятия решения, но одновременно снижает опасность социальной напряженности в связи с реализацией проекта.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Существующий массив соответствующих правовых норм создавался в течение последнего десятилетия и, естественно, отражает весьма различные политические и правовые подходы к решению социально-экономических проблем, возникающих на разных этапах идущих в России реформ.

По прошествии времени оценка комплекса правовых, экономических и социальных аспектов существующих нормативных актов показывает, что при их принятии, в ряде случаев, допускались отступления от принципов федерализма, в том числе неадекватное перераспределение предметов ведения Российской Федерации и разбалансированность предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации, как в форме сужения федеральными актами компетенции субъектов РФ, так и в форме регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения.

Среди таких федеральных актов в «Предложениях субъектов РФ», полученных при подготовке настоящего доклада, отмечены следующие федеральные нормативные акты (ФЗ и проекты ФЗ): «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О разграничении государственной собственности на землю», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Трудовой, Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы.

По каждому из этих актов можно привести конкретные примеры сужения компетенции субъектов РФ. Например, для регионов, активно развивающих придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ. Совершенно очевидно, что такую задачу более оперативно, грамотно и, поэтому, эффективно могут решать региональные органы власти. Аналогичные проблемы возникают при решении вопросов финансового оздоровления, лицензирования некоторых видов деятельности и административно-территориального устройства.

Согласно ст. 73, 76 (ч. 6) Конституции РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. Эти конституционные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной.

Федеральный законодатель, издавая новые законы, фактически имеет возможность неограниченно расширять федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон. Так, Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Вместе с тем Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе.

За десять лет существования Конституции РФ на практике не было ни одного случая признания судом недействующим положения ФЗ, противоречащего закону субъекта РФ в сфере ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о том, что декларируемые Конституцией РФ права субъектов РФ не реализуются на практике. Представляется, что принцип федеративного устройства государства, относящийся к основам конституционного строя РФ, требует наполнения этих прав реальным содержанием. Так, в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» мог бы быть закреплен открытый перечень вопросов, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Тем самым, РФ, не определяя исчерпывающий перечень вопросов исключительного ведения своих субъектов (что не соответствовало бы ст. 73 Конституции РФ), тем не менее юридически подтверждала бы свой отказ от претензий на регулирование конкретных вопросов и принадлежность регионам соответствующих полномочий.

В представленных субъектами РФ материалах приводятся проблемные ситуации постоянно возникающие во взаимодействии Центра и регионов. В частности, отсутствие ФЗ о федеральных целевых программах развития регионов позволяет Правительству РФ без согласования с субъектами РФ принимать решения по региональным программам. Например, Брянская область в рамках ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» включена в перечень субъектов РФ, нуждающихся в государственной поддержке развития объектов социальной инфраструктуры как регион с низким уровнем развития. На 2003 г. из федерального бюджета данной области предусмотрены ассигнования в сумме 44 млн. руб., что ниже уровня 2002 г. на 2,2%.

Общая сумма средств на реализацию Программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» в 2003 г. составляет 2,6 млрд руб., в том числе на развитие Мордовии – 235 млн. руб., Тюменской области – 62 млн. руб., а Курганской области, признанной регионом с низким уровнем развития, – 45 млн. руб. Механизм распределения финансовых средств на данную ФЦП, по мнению ряда регионов, остается не вполне ясным. Такого рода проблемы не позволяют уменьшить разрыв по основным показателям социально-экономического развития между наиболее и наименее развитыми регионами России. В условиях отсутствия правового регулирования федеральных средств их объем нередко определяет «субъективный фактор».

При установлении межбюджетных отношений Минфином России в 2001-2002 гг. не учитывалась кредиторская задолженность, образовавшаяся за прошлые годы из-за недофинансирования субъектов РФ из федерального бюджета, прежде всего по социальным гарантиям.

Сохранение значительного числа нерешенных проблем в межбюджетных отношениях не отвечает принципам бюджетного федерализма. Наиболее общей проблемой остается принятие федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на субъекты РФ дополнительные расходы без предоставления источников финансирования. Это тем более недопустимо в свете принятых законов об организации власти на региональном и местном уровнях. Поэтому для урегулирования подобного рода проблем, затрагивающих большинство регионов РФ необходимо не откладывая внести изменения в Бюджетный кодекс или разработать новый ФЗ об основах межбюджетного регулирования в Российской Федерации с закреплением в них положения, согласно которому осуществление полномочий по предметам ведения федерального центра, в том числе – переданным регионам, должно финансироваться исключительно из федерального бюджета.

Особую озабоченность субъектов РФ вызывает проводимая в стране налоговая политика, когда центр, как правило, передает в регионы и муниципальные образования новые, а соответственно трудно собираемые налоги (например, введение акцизов на бензин). В первом квартале прошлого года это привело к серьезным бюджетным проблемам практически во всех регионах России.

Анализ современного состояния законодательной базы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующих механизмов решения этой задачи наиболее существенными являются бессистемность и противоречивость действующих нормативных актов, что требует проведения «инвентаризации» соответствующих положений федерального и регионального законодательств.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. Опыт работы Государственного Совета РФ, Совета законодателей, ряда Советов при Президенте РФ говорит, что регулярное общение руководителей России и субъектов Федерации и (или) их уполномоченных представителей по вопросам, имеющим общефедеральное значение, весьма конструктивно и полезно. Подобную практику следует развивать и далее. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ. По оценке значительного числа субъектов РФ (69% от числа участвовавших в анкетировании), взаимодействие федеральных и региональных органов власти с введением этого института улучшилось. В ряде регионов (Алтайский край, Костромская, Липецкая области и др.) активнее стали решаться экономические вопросы, появляются разработки стратегий развития округов, накапливается опыт интеграции интересов, входящих в них регионов. В то же время в деятельности института полномочных представителей существует ряд серьезных проблем. В отсутствии четко определенной компетенции окружных структур нередко допускаются параллелизм и дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, снижается оперативность при согласовании решений по кадрам, награждениям и другим вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Например, координация деятельности территориальных федеральных органов, возложенная на полномочных представителей Президента РФ, по сути, перешла к федеральным инспекторам в субъектах РФ. Координировать деятельность 60-65 территориальных федеральных органов в условиях отсутствия у федеральных инспекторов необходимого административного аппарата, управленческого опыта и т.д. эффективно невозможно. Для изменения ситуации необходим комплекс мер, позволяющий оградить территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти от внесистемного влияния на них на местах и по предметам ведения РФ.

Проблемы формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов идущих в местном самоуправлении. Согласно ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всех уровней власти. В ряде высокоразвитых стран, в частности, во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, неся определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение.

Местное самоуправление в РФ также представляет собой сложное общественно-политическое явление, в котором необходимо выделить три основополагающих аспекта: во-первых, это элемент системы управления государством; во-вторых, – самостоятельный уровень публичной власти; в-третьих, – способ самоорганизации граждан. Как элемент системы управления государством местное самоуправление должно быть встроено в единую систему реализации государственной политики, должно обеспечивать исполнение решений федеральных и региональных органов власти, а органы и должностные лица местного самоуправления должны нести определенную ответственность за это исполнение. Как самостоятельный уровень публичной власти местное самоуправление должно обладать собственными полномочиями как по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, так и по организации своей непосредственной работы. Местное самоуправление как способ самоорганизации граждан и как одна из форм проявления гражданского общества предполагает предоставление гражданам возможностей инициативного участия в решении вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления.

К сожалению, как ранее действовавший ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и его новая редакция ориентированы в основном на урегулирование лишь одного аспекта местного самоуправления – как уровня публичной власти.

Новый ФЗ об организации местного самоуправления предусматривает серьезные изменения в организационных и территориальных основах местного самоуправления и круге полномочий местного самоуправления, разграничении вопросов между уровнями муниципальных образований, а также передачу решения отдельных вопросов на уровень субъектов РФ. Однако в этом ФЗ не урегулирован вопрос преемственности, в частности, проблема долгов действующих муниципальных образований (а также перед муниципальными образованиями) по вопросам, передаваемым на государственный уровень или муниципальным образованиям иного уровня. В новом ФЗ, как и в ранее действовавшем федеральном законодательстве о местном самоуправлении недостаточно проработаны вопросы связи эффективности осуществления местного самоуправления с наличием на подведомственных территориях достаточной налогооблагаемой базы, собственности и кадрового потенциала. Представляется, что в рамках реформы местного самоуправления должны в обязательном порядке быть решены такие проблемы как обеспечение решения вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов муниципальных образований не менее, чем на 40 – 50%; обеспечение всех муниципальных образований компетентными работниками (проблема создания систем подготовки и переподготовки муниципальных служащих и повышения квалификации выборных лиц местного самоуправления).

В России своё взаимодействие с государственной властью органы местного самоуправления осуществляют, в первую очередь, с региональной исполнительной властью. Поэтому и непосредственное влияние исполнительных органов власти субъектов РФ на органы местного самоуправления значительно выше, чем у федеральных органов. В то же время новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно и необоснованно ограничивает поле эффективного взаимодействия региональной и местной властей, неправомерно сужает законодательные возможности субъектов РФ по регулированию местного самоуправления. Например, предусмотренное ранее действовавшим ФЗ полномочие субъектов РФ регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в новом ФЗ не предусмотрено.

На каждом уровне: федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти происходит смешение как предметов ведения, так и полномочий. Поэтому основная задача состоит в том, чтобы систематизировать и увязать воедино все государственные функции, которые реализуются на каждом из этих уровней.

Государственное устройство – это живой организм. Развиваются и будут развиваться федеративные отношения. В связи с этим, все более актуальным становится проблема модернизации всей системы государственных органов для обеспечения эффективного решения совместных – федеральных и региональных социально-экономических и политических задач. Вопросы совершенствования структуры центральных государственных органов должны решаться с участием регионов. Для этого, вероятно, требуется обсуждение вопроса о разработке и принятии ФЗ «О системе органов исполнительной власти». Кроме того, необходима конкретизация исполнительных функций Правительства и администрации Президента. В частности, необходимо внести в Федеральный конституционный закон «ОПравительстве РФ» дополнение, устанавливающее обязанность Правительства в строго определенный срок исполнять положения федеральных законов и предусматривающие принятие подзаконных нормативных правовых актов. Кроме того, следует установить ответственность должностных лиц за своевременную подготовку и принятие таких актов. Это обусловлено тем, что затяжка принятия Правительством РФ подзаконных актов, порой, блокирует действие ФЗ, изданного по предметам совместного ведения, и не позволяет субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование в соответствующей сфере.

По ряду известных и широко обсуждаемых причин проводимая сегодня административная реформа действительно назрела. В то же ее осуществление (темпы и методы) должно быть всесторонне обоснованным. Структура государственных органов обязана обладать определенной консервативностью, что придает ей устойчивость и непрерывность в осуществлении основных функций государственных органов. Следовательно, в процессе административной реформы необходимо оптимизировать различного рода реорганизации, которые в последние годы ослабили целый ряд направлений и сфер в федеральном государственном управлении и часто вели к снижению эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов управления.

Административная реформа должна стать предметом более открытого обсуждения, в котором чрезвычайно важно учитывать мнение субъектов Федерации. Решение задачи совершенствования механизма взаимодействия между уровнями власти и обеспечения изменений в разграничении полномочий должно носить планомерный и согласованный характер.

Согласование экономических и иных интересов федеральных и региональных органов государственной власти РФ

В организации конструктивного взаимодействия разноуровневых органов власти более детальной проработки заслуживает проблема согласования и взаимного учета интересов центральных и региональных структур государственного управления. Безусловно, при наличии определенного финансового, материального и иного дефицита для решения экономических и социальных задач между органами власти разных уровней возникали и будут возникать определенные противоречия, разрешение которых должно находиться в плоскости выработки регламентов взаимодействия наделенных властными полномочиями органов.

Широкое поле таких взаимодействий обозначают 72-ая и другие статьи Конституции РФ. Более 60% законов РФ, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития, устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действия федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-й закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами. В свою очередь, более 80% законов субъектов РФ предусматривают те или иные формы взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Для правового обеспечения реформы местного самоуправления необходимо внесение изменений и дополнений в более чем 200 действующих федеральных нормативных актов. На региональном уровне объем такой работы возрастает на порядок. (Например, только во Владимирской области потребуется изменить около 30нормативных правовых актов). При этом практически ни в одном из сотен вышеуказанных нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учет мнения» или «совместная» деятельность.

В ст. 72 Конституции РФ определены главные предметные области взаимодействия, которые зафиксированы в качестве предметов совместного ведения РФ и субъектов Федерации. В последнее время ведется резкая критика содержания этой статьи Конституции РФ за якобы излишне обширный перечень предметов совместного ведения и слишком неконкретный характер использованных правовых формул. Представляется, что в указанных особенностях модели российского федерализма нет ничего предосудительного. Проблема не в качестве этой модели, а в том, что для ее реализации необходимо создать эффективно работающую систему объединения усилий и ресурсов органов власти Федерации и её субъектов по выполнению конкретных задач и функций, вытекающих из предметов совместного ведения.

В настоящее время основным законодательным актом, призванным конкретизировать ст. 72 Конституции РФ путем урегулирования взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами в сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения, является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003 г.), новая глава (IV.1) которого заменила ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Новым законом непосредственно определен круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Возможность заключения договоров о разграничении полномочий ограничена рядом условий. Договоры и соглашения не должны подменять, а тем более разрушать федеральное законодательство. Они могут содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается, политические и экономические особенности региона.

Использование такой формы регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как соглашение о передаче осуществления части полномочий, позволяет упорядочить взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, а в ряде случаев – учесть региональные особенности.

Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления были направлены предложения органам государственной власти субъектов РФ, заключившим договоры, о приведении их в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами и о прекращении действия договоров, противоречащих Конституции РФ и утративших юридическое значение.

В то же время ни в обновленном ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни в других федеральных актах не определен порядок осуществления исполнительных полномочий по предметам совместного ведения. Одной из ее основных задач могло бы быть избежание дублирования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Задачи и функции каждого уровня власти определяются в федеральных законодательных актах, издаваемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Практически каждый принятый по этим предметам федеральный закон затрагивает вопросы не только разграничения полномочий, но и взаимодействия разноуровневых органов государственной власти. Но при этом ни в одном из них не содержится конструктивных, операциональных и универсальных механизмов организации взаимодействия.

Важнейший вопрос – о содержании самого предмета совместного ведения и о компетенциях сторон при осуществлении этого ведения. Практика федеративных отношений содержит много примеров разночтений по поводу конституционных формулировок: «общие вопросы», «установление общих принципов» и т.п. Однако, вопрос о том, что является «общими» вопросами, принципами остается открытым. Еще одна важнейшая проблема состоит в том, что на данном этапе главным становится не решение частных вопросов, а установление самой процедуры согласования интересов: порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими согласованных решений, юридических форм этих решений, норм ответственности за их исполнение, форм и методов контроля и т.д.

Примером отсутствия согласования интересов при решении общегосударственной задачи, прямо затрагивающую субъекты РФ, является практика разработка общероссийских программ. В течение последних десяти лет Правительством РФ был разработан ряд экономических программ развития экономики страны. Они имели скорее декларативный характер и выступали необходимым условием для получения кредитов международных финансовых организаций. В то время как они должны стать принципиально важными федеральными документами, рассмотрение программ было формальным, они не утверждались ни Президентом РФ, ни Парламентом и не выступали в качестве основы для назначения новых правительств и т.д. Ни одно Правительство РФ публично не отчиталось за результаты своей деятельности ни перед главой государства, ни перед законодательной властью. В этих условиях и субъекты РФ были полностью исключены из процесса обсуждения этих программ и итогов их реализации.

Позитивную роль при совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти может сыграть расширение практики передачи органам исполнительной власти субъектов РФ осуществления части полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Заключение соответствующих соглашений прямо предусмотрено ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Публично-властные полномочия должны осуществляться на том уровне власти, который сможет наиболее эффективно их реализовать в интересах граждан и общества. Ст. 26.8 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г. №95ФЗ) Правительству РФ поручено определить порядок подготовки и заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. До настоящего времени такой документ Правительством РФ не издан.

Представляется необходимым обсуждение проекта соответствующего нормативного акта Правительства РФ в рамках работы президиума Государственного совета РФ в целях обеспечения учета предложений субъектов РФ. Соответствующий нормативный акт мог бы установить конкретные сроки рассмотрения федеральными органами исполнительной власти соответствующих инициатив субъектов РФ, обязательность проведения вневедомственной экспертизы целесообразности заключения соглашения о передаче осуществления полномочий, возможность обжалования органами исполнительной власти субъектов РФ отказа федерального ведомства от заключения соглашения, целесообразность которого подтверждена независимой экспертизой, в вышестоящий федеральный орган исполнительной власти и т.п.

Если подготовка проекта соглашения предусматривает финансово-экономические расчеты, то федеральные органы исполнительной власти должны оказать региональным органам исполнительной власти, выступающим с инициативой заключения соглашения, содействие в их проведении. Во всяком случае, отсутствие у органов власти субъектовРФ данных, необходимых для расчета финансовых средств, которые потребуются для осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти, не должно блокировать процесс подготовки и рассмотрения проекта соглашения. Соответствующие гарантии обязательно должны быть установлены Правительством РФ.

В целях отработки механизмов заключения и реализации подобных соглашений рекомендовать Правительству РФ поддержать инициативу правительства Москвы о проведении первых пилотных проектов по таким соглашениям на ее территории.

Другим вариантом введения в практику передачи исполнительным органам государственной власти субъектов РФ осуществления части полномочий, которыми в настоящее время обладают территориальные органы федеральной власти, может быть создание в структуре органов государственной власти органа, руководитель которого назначается и увольняется главой субъекта Федерации по согласованию с соответствующим федеральным органом власти. При неудовлетворительном исполнении возложенных на него функций и/или ненадлежащего исполнения федерального законодательства указанные органы полностью переподчиняются соответствующему федеральному исполнительному органу (министерство, ведомство и т.п.). В этом случае назначение и увольнение руководителей территориальных органов должно осуществляться по согласованию с субъектами Федерации. Территориальные органы исполнительной власти создаются, в основном, для обеспечения и осуществления функций по предметам ведения, отнесенным исключительно к компетенции РФ.

Особой зоной согласования интересов и взаимодействия федеральных и региональных органов власти является предупреждение или разрешение конфликтных ситуаций, возникающих при одностороннем вторжении одного уровня власти в предмет их совместной компетенции. Чаще всего это проявляется в федеральных законах, где РФ в своих регулятивных действиях выходит далеко за пределы «общих вопросов» и определяет единый порядок конкретных действий по решению этих вопросов на территории всех субъектов РФ. Дополнительную регулятивную конкретизацию, по сути дела определяющую действия субъектов РФ в сфере своей исключительной компетенции, осуществляют различные федеральные министерства и ведомства в издаваемых ими соответствующих подзаконных актах.

Проблемы согласования интересов в бюджетной сфере чрезвычайно разнообразны и имеют серьезное влияние на социально-экономическое развитие страны. Например, формирование доходной части бюджета субъекта РФ постоянно наталкивается на ограничения в предоставлении информации от федеральных налоговых органов. Как, не имея данных по сбору налогов по предприятиям и организациям региона, можно качественно сформировать бюджет и управлять процессом бюджетного финансирования? Предоставление информации о динамике поступлений налогов являлось конфиденциальной информацией МНС РФ (сегодня – Федеральная налоговая служба). Налоговая система РФ чрезмерно централизована, вследствие чего субъекты РФ практически не имеют полномочий в сфере налогообложения, имея в виду, что эти полномочия связаны с регулированием региональных налогов, список которых весьма невелик.

В предложениях ряда субъектов РФ подчеркивается необходимость ускорения принятия ФЗ о минимальных государственных социальных стандартах. Предлагается установить в качестве одного из принципов введения таких стандартов следующий: критерии, по которым стандарты определяются, должны поддаваться стоимостной оценке (это исключит определение социальных стандартов через декларативные, не поддающиеся конкретной стоимостной оценке определения, как обеспечение уровня образования на достойном уровне и т.д.). Этот закон позволит рационализировать бюджетное планирование и сделать более прозрачными межбюджетные отношения. Однако при разработке и принятии новых ФЗ эта проблема даже не поднимается. Например, в новом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в основу формирования местных бюджетов положены не государственные социальные стандарты, а сделан акцент на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Назрела необходимость подготовки и принятия ФЗ о разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Вопросы разграничения собственности в Российской Федерации до сих пор регулируются Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «Оразграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Этот устаревший документ сегодня не обеспечивает должного качества нормативного регулирования соответствующих отношений, что порождает серьезные проблемы на практике. Со дня принятия действующей Конституции России прошло уже более 10 лет. Переходный период, в течение которого продолжали действовать акты законодательства, изданные в рамках прежней конституционной системы, должен завершаться.

Весьма актуальной сегодня является проблема финансового оздоровления и банкротства предприятий и организаций, решение которой возложено на ряд федеральных органов. Официальных прав у субъектов РФ в регулировании указанного процесса практически нет. В то же время именно на субъектах РФ лежит вся ответственность за социально-экономические и политические последствия реструктуризации. Поэтому необходимо передать значительную часть функций этих федеральных органов субъектам Федерации, в том числе по соглашениям, если в реструктуризируемых предприятиях и организациях есть федеральная собственность.

Проблемы согласования интересов РФ и её субъектов в социальной сфере хорошо иллюстрирует картина распределения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области образования. Федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установили преобладание федеральных функций и полномочий, ограничив самостоятельную роль субъектов федерации в полноценном учете национальных, культурных традиций, а также других региональных особенностей. Вместо налаживания взаимоприемлемого взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области образования сохранились черты характерной для советского периода «системы двойного подчинения» в ее иерархическом смысле, когда органы управления образованием субъектов РФ являлись не самостоятельными и ответственными, а по сути дела, нижестоящими органами федерального органа – Министерства образования (сегодня – Министерства образования и науки РФ).

Таким образом, согласование интересов и организация взаимодействий органов власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения остро нуждается в коррекции правового обеспечения содержательного и процедурного характера. Это определяется не только своеобразием правовой природы и специфичностью правового регулирования отношений в сфере совместных действий Федерации и ее субъектов, но и исключительным разнообразием поводов для организации таких действий.

Считается общепринятым, что согласование интересов органов государственной власти субъектов Федерации и органов государственной власти РФ должно начинаться уже со стадии разработки и принятия федеральных и региональных законов. Конституция РФ не содержит положений о совместном законотворчестве по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В то же время, например, можно считать своеобразной формой прямого участия субъектов РФ в процессе федерального законотворчества сам порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания из «представителей субъектов РФ» (ст. 95 Конституции РФ). При всей условности этого «представительства» (член Совета Федерации является федеральным должностным лицом, мнение Совета Федерации может быть преодолено Государственной Думой, нет механизма обязательного отождествления мнения члена Совета Федерации с мнением субъекта РФ и т.д.), в формировании Совета Федерации по региональному признаку заложен серьезный потенциал учета интересов субъектов РФ в принятии соответствующих законов. Позиция субъекта РФ, его замечания и предложения по тому или иному закону должны определять позицию его представителя в Совете Федерации. Именно в таком случае этот орган будет соответствовать своему названию.

Согласование экономических и иных интересов субъектов РФ в ходе федеральной законотворческой работы реализуется также:

путем осуществления законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы и внесения в Госдуму проектов федеральных законов;

установленным порядком направления Госдумой проектов федеральных законов субъектам РФ на заключение с обязательным рассмотрением полученных предложений;

путем использования Госдумой права на опрос населения субъектов Федерации по спорным позициям проекта федерального закона;

созданием рабочих групп с участием представителей субъектов РФ при подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения;

путем участия представителей субъектов РФ (от федеральных округов) в заседаниях Правительства РФ, на которых рассматриваются проекты ФЗ по вопросам совместного ведения;

путем подготовки в Госдуме модельных законов для субъектов РФ;

в ходе подготовки субъектами РФ проектов указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, направленных на исполнение федеральных законов по предметам совместного ведения и т.д.

Такая практика реально существует, но она никогда не обобщалась и не изучалась с позиций практической результативности и юридической обоснованности. По мнению многих законодателей, главным недостатком нынешнего положения является отсутствие нормативно закрепленных процедур согласования интересов РФ и ее субъектов, а также проработанных схем паритетного участия в выработке окончательных решений.

Более десяти лет существует практика организации взаимодействия субъектов РФ путем заключения между ними договоров и соглашений по самым различным вопросам: от формирования единого информационного и образовательного пространства до совместного использования ресурсов и развития общего рынка товаров и услуг. Эти договора и соглашения показали возможность сближения интересов одноуровневых органов власти (например, Москвы и Московской области) и проведения консолидированной политики их отношений с федеральным центром по предметам совместного ведения. Использование договорных процедур согласования интересов позволило в ряде случаев снять остроту противоречий во взаимодействиях «составных» субъектов РФ (например, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа).

Наличие вышеуказанных и других аналогичных примеров пока еще только подтверждает саму возможность конструктивного решения частных вопросов, но никак не решение проблемы в целом. Это относится даже к тем случаям, когда выразителем интересов РФ выступает Президент России. Так, Конституция РФ (ст. 85) предусматривает использование Президентом РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов (в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда).

По общему мнению экспертов и представителей региональных органов власти в настоящее время практика осуществления компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения не отвечает интересам ни одной из этих сторон, причем называется одна и та же причина: отсутствие правовых оснований для учета и согласования мнений сторон и для обязательного исполнения совместно принятых решений. Отсутствие детализированного правового режима согласования интересов РФ и её субъектов, а также отсутствие правообеспеченных механизмов разработки, принятия и исполнения совместных решений привели к тому, что в начатом процессе разграничения предметов совместного ведения и полномочий одностороннее преимущество получили федеральные интересы.

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ЗАДАЧИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

2.1. Совершенствование механизма согласования экономических и иных интересов

Формирование механизма согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов власти требует значительной подготовительной работы, внесения большого числа поправок и дополнений в действующее законодательство, не исключая принятия новых федеральных и региональных законов и других актов. Необходимо разработать и согласовать принципиально новые процедуры, формы и основания для реализации правообеспеченных технологий согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных властей. В самом процессе формирования рассматриваемых механизмов необходим не просто «учет мнений» регионов (что было характерно для организации работ по разграничению предметов ведения и полномочий), а принципиально новая организация постоянной совместной работы федеральных и региональных органов власти при подготовке всех необходимых материалов и предложений.

Важным этапом совершенствования механизма взаимодействия может стать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства, в рамках которой должно быть осуществлено:

выявление всего массива норм, определяющих необходимость или возможность взаимного учета интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти;

группировка указанного массива норм по однородным формам согласования интересов и взаимодействий (например, по договорным формам) и по предметам взаимодействий (например, по вопросам собственности, недропользования, межбюджетных отношений);

выделение групп указанных норм, определяющих необходимость или возможность согласования интересов или организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти одновременно в федеральном и региональном законодательстве по одноименным вопросам;

выделение группы положений, необходимость в которых отпала в связи с принятием новейших решений о более четком разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и в связи с предложениями об изменении функций муниципальных образований разных уровней.

Результаты вышеуказанной инвентаризации должны стать основой для формирования базы данных о предметных поводах и правовых основаниях согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Отдельным предметом анализа должен стать порядок и результативность работы организационных структур федеральных и региональных органов власти, для которых согласование интересов и взаимодействие этих органов власти являются непосредственной (в ряде случаев – основной) задачей. Это – представительства Президента РФ в федеральных округах, Главное территориальное управление Президента РФ, управления и другие специализированные подразделения федеральных министерств и ведомств по связи с регионами, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, представительства региональных администраций в Москве и т.п. Все эти организационные структуры по роду своей деятельности должны иметь необходимые механизмы согласования интересов и конструктивного взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Содержание, результативность, а в ряде случаев и отсутствие таких механизмов представляют особый интерес для решения рассматриваемой проблемы.

Первоочередной задачей является разработка типовых механизмов согласования интересов и организации взаимодействий по широкому кругу предметов совместного ведения. К числу таких механизмов относятся узаконенные: процедуры инициирования совместных решений (организации взаимодействий) и согласований, необходимых для выработки совместных решений; формы решений и методы реализации этих решений; формы контроля за исполнением совместных решений. Все эти механизмы должны быть оформлены в виде норм федерального законодательства. Также законодательно должен устанавливаться порядок образования соответствующих групп, комиссий и других организационных структур, наделенных полномочиями представлять взаимодействующие стороны и принимать решения, обязательные для исполнения этими сторонами; регламент работы указанных оргструктур; принятия согласованных решений, предоставления мотивированных несогласий и разрешения споров, одностороннего прекращения деятельности.

Совместные решения (в том числе соглашения, протоколы) федеральных и региональных органов власти должны иметь типовую узаконенную документальную форму, включающую: наименование сторон; предмет решения; развернутые содержательные характеристики всех аспектов соглашения или договора, не оставляющие возможности дополнительных произвольных толкований; источники ресурсного обеспечения принятых решений; ответственность сторон за исполнение принятых решений; порядок внесения изменений; периодичность и порядок контроля: обязательства сторон по внесению необходимых по результатам договоренности изменений и дополнений в свои нормативные акты с указанием этих актов; ответственность сторон за исполнение совместного решения и порядок компенсации последствий одностороннего невыполнения совместных решений; сроки действия совместных решений; условия прекращения действия совместного решения.

Механизмы реализации (исполнения) совместных решений должны основываться на узаконенном порядке включения соответствующих позиций этих решений в специально принятые по этому поводу или в действующие нормативные правовые акты федеральных и региональных органов власти (законы, постановления), в программы, проекты и т.п. с обязательным указанием на источники финансирования и внесением соответствующих корректив (дополнений, изменений) в бюджеты и внебюджетные фонды на период действия соглашения.

Может быть реализовано несколько вариантов правового закрепления вышеуказанных механизмов. Первым вариантом является разработка и принятие федеральных законов по отдельным предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ. Это могут быть, например, федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов образования», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих вопросов науки» и т.д. Сама подготовка каждого из этих законов может быть осуществлена в режиме совместной работы федеральных и региональных органов власти. В таких законах могут быть четко обозначены предельно конкретные предметы (поводы) организации взаимодействия, стороны взаимодействия по каждому из этих предметов, зоны совместных и самостоятельных действий, механизмы организации и исполнения взаимодействия, позволяющие практически решать соответствующие вопросы без дополнительных (уточняющих) подзаконных актов. Реализация этого варианта потребует разработки и принятия около 40 новых федеральных законов.

Вторым и, вероятно, предпочтительным вариантом решения проблемы является дополнение действующих отраслевых ФЗ и обязательное включение в состав новых федеральных законов во всех случаях, когда в этих законах предусматривается взаимодействие федеральных и региональных органов власти, положениями о конкретных механизмах организации взаимодействия с изложением существа необходимых механизмов.

Кроме того, возможно решение рассматриваемой проблемы путем разработки и принятия ФЗ «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». При этом также потребуется внести поправки и изменения во все нормативные правовые акты федерального и регионального законодательств, вытекающие из нового подхода к законодательному регулированию указанных проблем. Идея принятия подобного законодательного акта уже высказывалась специалистами и была предметом общественного обсуждения.

Концепция предлагаемого закона исходит из того, что он должен стать основным актом рамочного характера для законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального уровней. Закон должен юридически закрепить все формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти при осуществлении совместных предметов ведения.

Принятие специального закона по общим вопросам не должно означать отказа от правового регулирования конкретных отношений по отдельным предметам совместного ведения, полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, порядка и сроков их осуществления, механизмов финансирования и других вопросов с помощью уже действующих «специализированных» (регулирующих отдельные сферы отношений) законодательных и подзаконных актов федерального и регионального уровней.

Субъекты РФ вправе принимать свои законы по предметам совместного ведения в опережающем порядке в случае отсутствия ФЗ. Поэтому весьма полезным является предложение рабочей группы Государственного совета РФ по вопросам государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти под руководством М.Ш. Шаймиева о возможности распространения наиболее удачных законов субъектов РФ в федеральном масштабе. Для этого:

наиболее удачные законы субъектов РФ, принятые в опережающем порядке, могут быть рекомендованы соответствующим федеральным актом (в том числе указом Президента РФ) в качестве «модельных» для других субъектов РФ;

закон субъекта РФ может быть положен Госдумой в основу концепции соответствующего ФЗ.

Использование на федеральном уровне законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения позволит не только избежать серьезных коллизий, но и улучшит качество российского законодательства, поскольку будет опираться на практику и опыт инициативных регионов.

В организационном плане задача корректировки и дополнения действующего законодательства распадается на две части. Во-первых, это изменение федеральных нормативных правовых актов, а во-вторых, пересмотр законодательств субъектов РФ. В связи с этим, возможно составление рассчитанного на ряд лет календарного плана законодательной деятельности, скоординировано осуществляемого на обоих уровнях государственной власти.

Совершенствование механизма взаимодействия невозможно без повышения качества государственного управления, определяемого как структурой органов, так и качеством персонала. Для достижения современного уровня государственного управления необходимо принятие ряда законодательных и экономических мер: реализация принципа «персональной компетенции и ответственности»; «демократизация» государственной службы (отбор и продвижение на основе открытых конкурсов), а также обеспечение ротации кадров по «спирали»: регионы - центр - регионы; обеспечение качественной системной подготовки и переподготовки кадров; повышение социальной защищенности и денежного содержания государственных служащих, который должен быть соизмерим (вариант – коэффициент 0,75) со средней реальной оплатой офисных работников соответствующего звена коммерческих фирм в данном регионе.

2.2. Формирование эффективного контрольного механизма

Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюджета, федеральных и региональных программ и иных управленческих решений.

В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от целей и принципов регулирования. Контроль – это своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры. Контроль играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровней в процессе контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений осуществляется в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего «контроля сверху». По иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего, контроля. В определенной своей части контрольная деятельность является элементом механизма обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

При «контроле сверху» деятельность органов власти субъектов РФ является объектом контроля и надзора, поскольку субъекты РФ включаются в систему исполнения федеральных решений. Сами субъекты РФ при этом объективно заинтересованы в организации эффективного контроля за реализацией таких решений, поскольку их результатами пользуются жители соответствующих территорий и расположенные в их пределах организации.

При взаимном контроле за реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделения компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти двусторонний характер контроля за соблюдением компетенции государственных органов становится еще более очевидным.

Вместе с тем, нормативно-правовая база и организационный механизм как «контроля сверху», так и, в особенности, двустороннего контроля, нуждаются в значительном укреплении. В настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации («центр» - указание; регион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливает определенный механизм контроля за реализацией решений судов о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогичного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в законодательстве до сих пор по существу не предусмотрено.

Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных на осуществление контрольных функций и полномочий, их работа остается мало эффективной. Несмотря на определенные положительные изменения в организации взаимодействия контрольных органов на местах, которые произошли с введением института представителей Президента РФ в федеральном округе, уровень координации контрольной деятельности федеральных органов и региональных органов все еще недостаточен. Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования возможностей независимого надзорного института – прокуратуры. Вместе с тем, эти виды деятельности не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.

Как орган независимого надзора, прокуратура либо опираясь на собственную проверку, либо используя материалы Минюста России, осуществляющего, в частности экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ, имеет возможность объективно контролировать деятельность государственных органов и организаций и при выявлении незаконных решений принимать предусмотренные меры реагирования. Масштабы проведенной в последние годы в данном направлении работы свидетельствуют о накоплении значительных проблем в обеспечении согласования регионального законодательства и управленческих решений с положениями федеральных актов. Так, в 2001 г. прокуратурой было выявлено 3286, а в 2002 г. 2819 правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ, которые содержали противоречия или несогласованность с федеральным законодательством.

На следующем этапе целесообразно в большей мере использовать возможности прокуратуры не только для обеспечения должной согласованности законодательства и решений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральным законодательством, но и для предотвращения и пресечения практики нарушения должностными лицами федеральных государственных органов прав и законных интересов субъектов РФ.

Среди основных причин недостаточной эффективности контроля следует выделить недостаточную законодательную регламентацию ряда форм контроля и недостаточное обеспечение организационной и материальной независимости специализированных контрольных органов. Очевидно, что функции принятия решений и контрольные функции должны, по возможности, осуществляться различными государственными органами. Кроме того, обилие контролирующих инстанций и отсутствие должной координации в их работе ведет к дублированию контрольной деятельности и ограничению прав подконтрольных лиц и организаций.

В ходе подготовки и осуществления административной реформы целесообразно всесторонне проанализировать нормативно-правовую основу реализации контрольных функций и систему контрольных органов как в федеральном центре, так и на местах. С учетом этого анализа и первого опыта «дебюрократизации» экономики и ослабления излишнего государственного контроля предстоит определить пути совершенствования системы контроля с учетом федеративного устройства, которые обеспечивали бы как повышение эффективности контроля, так и укрепление механизма взаимодействия органов власти различных уровней. При этом предстоит отрегулировать формы взаимодействия контролирующих и подконтрольных государственных органов, порядок обмена информацией, права участников контрольного процесса, гарантии защиты должностных лиц органов контроля.

В федеральном законодательстве зачастую весьма нечетко разграничиваются контрольные полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом не учитывается и фактическая возможность реализации соответствующих полномочий федеральными или региональными органами. В результате происходит неоправданное дублирование контрольных органов и возложение на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти тех контрольных функций, которые вполне могли бы взять на себя органы государственной власти субъектов РФ (в сферах торговли, охраны окружающей среды и других областях). В дальнейшем при регулировании данных вопросов следует предусмотреть возможность передачи части контрольных полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам власти субъектов РФ. В то же время соблюдение прав граждан и юридических лиц по-прежнему должно контролироваться непосредственно федеральными правоохранительными структурами, прежде всего – прокуратурой и федеральными органами юстиции.

Особой проблемой является качество осуществляемого контроля за соответствием регионального нормотворчества федеральному законодательству. Конституционный Суд РФ запретил своим Постановлением от 18.07.2003 г. №13П по делу о проверке ряда положений ГПК РФ и ФЗ «Опрокуратуре РФ» проверку судами общей юрисдикции соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам. Конституционный Суд мотивировал свое решение, в том числе, сложившейся правоприменительной практикой. Проверка судами общей юрисдикции учредительных актов субъектов РФ часто оказывалась неквалифицированной. Хотя суды, по сравнению с иными правоохранительными органами, гораздо лучше обеспечены юридическими кадрами, специалистов в области конституционного права, порой, не хватает даже там.

В ходе формирования действенной системы организации государственного контроля, необходимо решить следующие задачи, связанные с совершенствованием правовой и организационной базы взаимодействия органов государственной власти:

более четко определить роль и место субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ в организации государственного контроля, провести дополнительное разграничение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами исполнительной власти субъектов РФ применительно к контролю за обеспечением соблюдения законодательства и законных интересов государства в деятельности граждан и юридических лиц;

определить механизм обмена информацией и иных форм взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять отдельные контрольные функции и полномочия, с органами государственной власти субъектов РФ и с органами прокуратуры;

установить критерии и показатели оценки деятельности контрольных органов;

определить взаимные права и обязанности как контрольных органов и их должностных лиц, так и подконтрольных организаций, граждан и должностных лиц в процессе реализации контрольных полномочий; изменить существующую систему отчетности, которая должна отражать реальное исполнение функций контроля, истинное положение дел с выявленными отклонениями от заданных в актах государственных органов параметров, объективными и субъективными причинам появления таких отклонений и степень влияния на них мер воздействия со стороны контролирующего органа.

2.3. Совершенствование процедур разрешения разногласий во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти

Федеративная природа Российского государства предполагает возможность возникновения разногласий (споров) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Изучение норм Конституции РФ, действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ показывает, что в настоящее время в основном создана нормативно-правовая база, в целом позволяющая эффективно рассматривать и разрешать разногласия (споры), возникающие во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.

Анализ показывает, что споры, как правило, возникают на следующих стадиях правового регулирования общественных отношений:

при подготовке проекта нормативного правового акта (в дальнейшем по тексту – НПА);

при исполнении (после вступления в силу) НПА.

Предметом разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, как правило, являются споры о компетенции, а также вопросы неисполнения или ненадлежащего исполнения соответствующими органами государственной власти законов, иных НПА (непринятие в установленный срок нормативно-правовых актов; принятие НПА, не соответствующего полностью либо в части акту высшей юридической силы)).

Анализ показывает, что в настоящее время существуют определенные пробелы в нормативном регулировании разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти при подготовке НПА, в частности:

При подготовке НПА Президента России, издаваемых по предметам ведения РФ (в случае возложения на органы государственной власти субъектов РФ полномочий по исполнению НПА) и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, не предусмотрено обязательное согласование проектов НПА с органами государственной власти субъектов РФ и разрешение возможных споров в порядке обсуждения этих проектов. Для исключения этого пробела необходимо внести в законодательство дополнение об обязательном направлении проектов НПА органам государственной власти субъектов РФ для представления предложений по этим НПА в установленный срок (наиболее целесообразно в течение 30 суток).

При подготовке НПА федеральными органами исполнительной власти (в соответствии с Постановлением Правительства РФ) не предусмотрена процедура согласования, а также разрешения разногласий в процессе обсуждения по НПА, издаваемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. Полагаем необходимым дополнить указанное Постановление Правительства РФ и Положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти разделами, во-первых, об обязательном направлении проектов НПА органам исполнительной власти субъектов РФ для представления предложений (30-дневный срок). Во-вторых, об образовании согласительной комиссии (рабочее название – «ведомственный арбитраж») в случае, если более трети (как вариант – 30 и более) субъектов РФ выразят несогласие с проектом НПА (в целом) с одновременным информированием Правительства РФ;

При подготовке НПА Правительством РФ целесообразно предусмотреть возможность образования согласительной комиссии в случае, если более 50% субъектов РФ выразят несогласие с НПА Правительства РФ, принимаемого по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом случае целесообразно разрешение спора передать либо на специальное расширенное заседание Правительства РФ, либо в специально созданный орган при Правительстве РФ (рабочее название – Правительственный арбитраж);

Следует сформировать упорядоченную и цельную систему государственного финансового контроля. Сегодня эти функции выполняют КРУ Минфина, Счетная палата, контрольные органы Президента, органы ведомственного контроля, правоохранительные органы. Между ними отсутствует должная согласованность и упорядоченность. Контрольная вертикаль сверху донизу не выстроена, проверки носят бессистемный характер;

При разработке и принятии НПА на данном этапе необходимо учитывать природно-климатическое, национальное, экономическое и т.п. многообразие субъектов РФ. Этот путь находится полностью в русле развития федерализма и позволяет более продуктивно и безболезненно решать многие социально-экономические и политические проблемы.

Анализ действующего законодательства субъектов РФ показывает, что на стадии подготовки НПА, как правило, не предусмотрена возможность согласования и одновременно разрешения разногласий между региональными и федеральными органами государственной власти.

Действующее федеральное законодательство предусматривает два основных способа разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти: несудебный и судебный. Несудебный способ предполагает обращение заинтересованного органа государственной власти в вышестоящий в порядке подчиненности орган, либо в специально уполномоченный орган с целью рассмотрения и разрешения возникших разногласий (споров). Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность несудебного разрешения споров при обращении в следующие федеральные органы государственной власти:

Обращение к Президенту РФ для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). В связи с отсутствием нормативного акта, регламентирующего основания и процедуру обращения необходим указ Президента РФ «О согласительных процедурах при разрешении разногласий между органами государственной власти»;

Обращение к Президенту РФ соответствующих федеральных органов государственной власти (в том числе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах) с целью реализации главой государства конституционного полномочия
(ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения соответствующего суда;

Обращение к Президенту РФ органа государственной власти субъекта РФ с целью реализации Президентом РФ конституционного полномочия (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) об отмене правового акта Правительства РФ. Действующие федеральные правовые акты не предусматривают оснований (кроме норм Конституции РФ) и процедуру рассмотрения обращения и принятия решения Президентом РФ;

Обращение в Правительство РФ как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время основания и процедуры обжалования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ в Правительстве РФ не определены. Вследствие этого необходимо внести соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон (ФКЦ) «О Правительстве РФ», предусмотрев право высшего должностного лица субъекта Федерации направлять Председателю Правительства РФ протест (вариант – представление) в случае спора о компетенции (либо по иному вопросу) между Правительством РФ, иным федеральным органом исполнительной власти, издавшим НПА, и органом исполнительной власти субъекта РФ;

Обращение в Правительство РФ с требованием об отмене или приостановлении действия правового акта федерального органа исполнительной власти. Норма предусмотрена в ФКЗ «О Правительстве РФ», однако Регламент Правительства РФ аналогичной нормы не содержит.

Судебный порядок разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти установлен действующими ФКЗ и ФЗ – «О Конституционном Суде РФ», Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации (ГПК), Арбитражно-процессуальный Кодекс Российской Федерации и другие. Указанные законы с достаточной степенью определенности регулируют основания и процедуру разрешения споров.

Однако действующий ГПК имеет ряд пробелов. В частности, ст. 251 ГПК содержит исчерпывающий перечень органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, имеющих право обращения в соответствующий суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании НПА органов государственной власти. В указанном перечне отсутствуют федеральные органы исполнительной власти (кроме Правительства РФ) и иные (кроме высшего должностного лица субъекта РФ) органы исполнительной власти субъектов РФ. В то же время ст. 26 и 27 ГПК предусматривают возможность оспаривания нормативных правовых актов как федеральных, так и региональных органов государственной власти (в том числе и органов исполнительной власти). Поэтому, если федеральный закон об Административных судах РФ не будет принят в ближайшее время, следует дополнить указанный перечень в ст. 251 ГПК – федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти. В противном случае они будут лишены права самостоятельного оспаривания соответствующих правовых актов в судах общей юрисдикции.

Целесообразно также внести изменения в ст. 27 ГПК в части уточнения основания оспаривания нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти. В настоящей редакции НПА указанных органов власти могут быть оспорены в Верховном Суде РФ лишь в случае, если они затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Полагаем необходимым исключить приведенное выше основание, ограничившись общей формулировкой.

Первоочередные задачи и направления совершенствования механизма взаимодействия

Первоочередными задачами реализации вышеуказанных предложений в 2004-2005 гг. являются:

принятие указа Президента РФ «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» на период до принятия федерального закона с аналогичным названием;

издание Указа Президента РФ «О согласительных процедурах при разрешении разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ»;

разработка и принятие ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ»;

разработка и принятие ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в содержание которого предлагается включить раздел, предусматривающий при решении вопросов определения системы и формирования властных структур федерального уровня взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ;

разработка и принятие ФЗ «Об Администрации Президента Российской Федерации», в котором, в том числе, урегулировать вопрос статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

принятие постановления Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти»;

внесение дополнений в указы Президента РФ, определяющие процедуры согласования с субъектами РФ проектов нормативных правовых актов (далее по тексту – НПА) Президента РФ, издаваемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

внесение дополнений в НПА Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в части их дополнения положениями об обязательности направления проектов в органы государственной власти субъектов РФ и рассмотрения заключений;

подготовка НПА Президента РФ или Правительства РФ о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представительствами органов исполнительной власти субъектов РФ при федеральных органах государственной власти;

разработка, обсуждение и принятие проекта постановления Правительства РФ, определяющего порядок подготовки и согласования проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

проведение анализа действующего федерального законодательства и подготовка на его основе перечня вопросов, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепление в федеральном законе открытого (не исчерпывающего) перечня таких вопросов, не подлежащих правовому регулированию на уровне Российской Федерации;

разработка проекта федерального закона о разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Одновременно необходимо:

1. Уточнить полномочия органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов РФ по регулированию вопросов, отнесенных к предметам их совместного ведения. Федеральные законы по предметам совместного ведения, должны быть основой законов субъектов РФ, но не подменять их. Возможности правового регулирования, оставленные субъектам РФ, должны оставаться достаточно широкими. Ситуация, когда в федеральном законе по предмету совместного ведения содержатся нормы, практически не оставляющие места для последующего законодательного регулирования субъектом РФ, прямо противоречит нормам Конституции России об ее федеративном устройстве. По предметам федерального ведения в федеральных законах должны содержаться нормы прямого действия, а по предметам совместного ведения федеральное регулирование не должно давать однозначную директиву, а содержать рамочные нормы, то есть определять некоторые пределы, внутри которых субъект РФ обладает полной свободой законодательного регулирования.

2. Для согласования проектов НПА федеральных органов государственной власти с региональными органами государственной власти на стадии их разработки (по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ) необходимо внести изменения и дополнения в действующие положения о порядке подготовки (разработке) НПА федеральных органов государственной власти (в частности, актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти), имея ввиду включение в них норм об обязательном направлении проектов НПА, разрабатываемым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствующие органы государственной власти субъектов РФ для представления последними заключений на данные проекты в установленные сроки (как правило, 30 дней).

В дальнейшем обязательными стадиями процедуры должны быть:

оглашение заключений соответствующих органов государственной власти субъектов РФ на данные проекты;

предоставление права представителям органов государственной власти субъектов РФ непосредственно на заседании федерального органа государственной власти изложить мотивированное заключение по проекту НПА (при разногласиях);

в случае, если несогласие с проектом федерального НПА представят более чем одной трети субъектов РФ, то федеральный орган обязан передать рассмотрение спора в согласительные органы. При этом после согласительных процедур федеральный орган вправе принять НПА вне зависимости от позиции субъектов РФ.

В тех случаях, когда принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по объективным причинам не терпит отлагательства, возможно привлечение субъектов РФ к обсуждению проектов НПА федеральных органов исполнительной власти еще на стадии разработки этих проектов. Для этого необходимо сделать открытой для субъектов РФ информацию о том, разработка каких НПА ведется или запланирована федеральными органами исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов РФ должны иметь возможность направлять в органы и лицам, ответственным за разработку указанных проектов НПА, свои замечания и предложения, а также предлагать своих представителей для включения в состав соответствующих комиссий и рабочих групп.

3. Необходимо организовать надзор (контроль) за соблюдением установленной процедуры согласования и исполнения принятых НПА федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

В связи с недостаточной эффективностью действующей системы надзора (контроля) необходимо расширить и уточнить полномочия прокуратуры РФ, в частности: установить обязанность прокурора субъекта РФ участвовать в заседаниях законодательного (представительного) органа при принятии НПА по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Для разрешения разногласий (споров) при подготовке (разработке), принятии и исполнении НПА по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ необходимо расширить возможности несудебного разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти на всех уровнях при разработке, принятии, исполнении правовых решений. В частности, целесообразно детально определить основания и процедуры разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти (Президент РФ – законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; Правительство РФ – законодательные и исполнительные органы субъектов РФ; федеральные органы исполнительной власти – органы исполнительной власти субъектов РФ).

Следует определить основания и санкции юридической ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) НПА, регулирующих процедуры согласования, разрешения разногласий, а также исполнения федеральных законов, НПА Президента России, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.

В целях реализации конституционной нормы о единой системе федеральных и региональных органов исполнительной власти в пределах предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) целесообразно определить одним из оснований постановки вопроса об отставке руководителя федерального органа исполнительной власти представление высших должностных лиц не менее 30 (в качестве одного из вариантов) субъектов РФ Президенту РФ, Правительству РФ в случае неоднократного признания соответствующим судом НПА, изданных указанными органами, не соответствующими федеральным законам, указам Президента РФ. В случае коллективного обращения высших должностных лиц субъектов РФ Президент и Правительство России должны в установленный срок (вариант – 15 суток) принять мотивированное решение.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотренная в настоящем докладе проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, несмотря на ее остроту, пока не занимает должного места в структуре общественных интересов. Предлагая конкретные пути решения этой проблемы, авторы доклада исходят из того, что правообеспеченное согласование интересов и организация взаимодействия властей всех уровней может стать важнейшим фактором обновления системы федеративных отношений.

На современном этапе развития федеративных отношений, совпавшем по времени с периодом проведения социальных реформ, как никогда ранее важно проведение согласованной политики РФ и ее субъектов, основанное на паритетном диалоге и на законных формах учета взаимных интересов. В этих условиях эффективность государственной власти будет в равной степени зависеть от того, насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции и от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти.

Анализ исходного состояния проблемы, представленный в докладе, показывает, что она вполне может быть конструктивно решена в ближайшее время, а разработанные в докладе предложения являются реалистичными. Такая оценка основывается, в частности, и на опыте решения не менее сложной проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основной организационной структурой в механизме подготовки необходимых решений может стать соответствующая Комиссия, созданная по указу Президента РФ. В докладе предложено подготовить перечень федеральных нормативных правовых актов различной юридической силы. Содержание таких актов изложено в докладе, и их совокупность, по мнению его разработчиков, способно в короткие сроки и в политически бесконфликтном режиме осуществить первоочередные действия по упорядочению и нормализации огромного объема работ, выполнение которых во взаимодействии федеральных и региональных органов власти предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством.

СОСТАВ РАБОЧЕЙ ГРУППЫ

президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации.

 

Состав редакционной комиссии рабочей группы президиума

Государственного совета Российской Федерации

по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти

в Российской Федерации

Примечание.

Должности членов рабочей группы президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу совершенствования механизма взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации указаны по состоянию на 01.01.2004 г.